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La organización nacional de España en la Constitución de 1931

Insertamos el Título I de la organización territorial de España de la Constitución de 1931, y un breve comentario final.

“Título I

Organización nacional.

Artículo 8.

El Estado español, dentro de los límites irreductibles de su territorio actual, estará integrado por Municipios mancomunados en provincias y por las regiones que se constituyan en régimen de autonomía. Los territorios de soberanía del norte de África se organizarán en régimen autónomo en relación directa con el Poder central.

Artículo 9.

Todos los Municipios de la República serán autónomos en las materias de su competencia y elegirán sus Ayuntamientos por sufragio universal, igual, directo y secreto, salvo cuando funcionen en régimen de Concejo abierto.

Los alcaldes serán designados siempre por elección directa del pueblo o por el Ayuntamiento.

Artículo 10.

Las provincias se constituirán por los Municipios mancomunados conforme a una ley que determinará su régimen, sus funciones y la manera de elegir el órgano gestor de sus fines político administrativos.

En su término jurisdiccional entraran los propios municipios que actualmente las forman, salvo las modificaciones que autorice la ley, con los requisitos correspondientes.

En las islas Canarias, además, cada isla formará una categoría orgánica provista de un Cabildo insular como Cuerpo gestor de sus intereses peculiares, con funciones y facultades administrativas iguales a las que la ley asigne al de las provincias.

Las islas Baleares podrán optar por un régimen idéntico.

Artículo 11.

Si una o varias provincias limítrofes, con características históricas, culturales y económicas, comunes, acordaran organizarse en región autónoma para formar un núcleo político administrativo, dentro del Estado español, presentarán su Estatuto con arreglo a lo establecido en el Artículo 12.

En ese Estatuto podrán recabar para sí, en su totalidad o parcialmente, las atribuciones que se determinan en los artículos 15, 16 y 18 de esta Constitución, sin perjuicio, en el segundo caso, de que puedan recabar todas o parte de las restantes por el mismo procedimiento establecido en este Código fundamental.

La condición de limítrofe no es exigible a los territorios insulares entre sí.

Una vez aprobado el Estatuto, será la ley básica de la organización político administrativa de la región autónoma, y el Estado español la reconocerá y amparará como parte integrante de su ordenamiento jurídico.

Artículo 12.

Para la aprobación del Estatuto de la región autónoma se requieren las siguientes condiciones:

a) Que lo proponga la mayoría de sus Ayuntamientos o, cuando menos, aquellos cuyos Municipios comprendan las dos terceras partes del Censo electoral de la región.

b) Que lo acepten, por el procedimiento que señale la ley Electoral, por lo menos las dos terceras partes de los electores inscritos en el Censo de la región. Si el plebiscito fuere negativo, no podrá renovarse la propuesta de autonomía hasta transcurridos cinco años.

c) Que lo aprueben las Cortes.

Los Estatutos regionales serán aprobados por el Congreso siempre que se ajusten al presente Título y no contengan, en caso alguno, preceptos contrarios a la Constitución, y tampoco a las leyes orgánicas del Estado en las materias no transmisibles al poder regional, sin perjuicio de la facultad que a las Cortes reconocen los artículos 15 y 16.

Artículo 13.

En ningún caso se admite la Federación de regiones autónomas.

Artículo 14.

Son de la exclusiva competencia del Estado español la legislación y la ejecución directa en las materias siguientes:

1ª. Adquisición y pérdida de la nacionalidad y regulación de los derechos y deberes constitucionales.

2ª. Relación entre las Iglesias y el Estado y régimen de cultos.

3ª. Representación diplomática y consular y, en general, la del Estado en el exterior; declaración de guerra; Tratados de paz; régimen de Colonias y Protectorado, y toda clase de relaciones internacionales.

4ª. Defensa de la seguridad pública en los conflictos de carácter suprarregional o extrarregional.

5ª. Pesca marítima.

6ª. Deuda del Estado.

7ª. Ejército, Marina de guerra y Defensa nacional.

8ª. Régimen arancelario, Tratados de Comercio, Aduanas y libre circulación de las mercancías.

9ª. Abanderamiento de buques mercantes, sus derechos y beneficios e iluminación de costas.

10. Régimen de extradición.

11. Jurisdicción del Tribunal Supremo, salvo las atribuciones que se reconozcan a los Poderes regionales.

12. Sistema monetario, emisión fiduciaria y ordenación general bancaria.

13. Régimen general de comunicaciones, líneas aéreas, correos, telégrafos, cables submarinos y radiocomunicación.

14. Aprovechamientos hidráulicos e instalaciones eléctricas, cuando las aguas discurran fuera de la región autónoma o el transporte de la energía salga de su término.

15. Defensa sanitaria en cuanto afecte a intereses extrarregionales.

16. Policía de fronteras, inmigración, emigración y extranjería.

17. Hacienda general del Estado.

18. Fiscalización de la producción y el comercio de armas.

Artículo 15.

Corresponde al Estado español la legislación, y podrá corresponder a las regiones autónomas la ejecución, en la medida de su capacidad política, a juicio de las Cortes, sobre las siguientes materias:

1ª. Legislación penal, social, mercantil y procesal, y en cuanto a la legislación civil, la forma del matrimonio, la ordenación de los registros e hipotecas, las bases de las obligaciones contractuales y la regulación de los Estatutos, personal, real y formal, para coordinar la aplicación y resolver los conflictos entre las distintas legislaciones civiles de España. La ejecución de las leyes sociales será inspeccionada por el Gobierno de la República, para garantizar su estricto cumplimiento y el de los Tratados internacionales que afecten a la materia.

2ª. Legislación sobre propiedad intelectual e industrial.

3ª. Eficacia de los comunicados oficiales y documentos públicos.

4ª. Pesas y medidas.

5ª. Régimen minero y bases mínimas sobre montes, agricultura y ganadería, en cuanto afecte a la defensa de la riqueza y a la coordinación de la economía nacional.

6ª. Ferrocarriles, carreteras, canales, teléfonos y puertos de interés general, quedando a salvo para el Estado la reversión y policía de los primeros y la ejecución directa que pueda reservarse.

7ª. Bases mínimas de la legislación sanitaria interior.

8ª. Régimen de seguros generales y sociales.

9ª. Legislación de aguas, caza y pesca fluvial.

10. Régimen de Prensa, Asociaciones, reuniones y espectáculos públicos.

11. Derecho de expropiación, salvo siempre la facultad del Estado para ejecutar por sí sus obras peculiares.

12. Socialización de riquezas naturales y empresas económicas, delimitándose por la legislación la propiedad y las facultades del Estado y de las regiones.

13. Servicios de aviación civil y radiodifusión.

Artículo 16.

En las materias no comprendidas en los dos artículos anteriores, podrán corresponder a la competencia de las regiones autónomas la legislación exclusiva y la ejecución directa, conforme a lo que dispongan los respectivos Estatutos aprobados por las Cortes.

Artículo 17.

En las regiones autónomas no se podrá regular ninguna materia con diferencia de trato entre los naturales del país y los demás españoles.

Artículo 18.

Todas las materias que no estén explícitamente reconocidas en su Estatuto a la región autónoma se reputarán propias de la competencia del Estado; pero éste podrá distribuir o transmitir las facultades por medio de una ley.

Artículo 19.

El Estado podrá fijar, por medio de una ley, aquellas bases a que habrán de ajustarse las disposiciones legislativas de las regiones autónomas, cuando así lo exigiera la armonía entre los intereses locales y el interés general de la República. Corresponde al Tribunal de Garantías Constitucionales la apreciación previa de esta necesidad.

Para la aprobación de esta ley se necesitará el voto favorable de las dos terceras partes de los Diputados que integren las Cortes.

En las materias reguladas por una ley de Bases de la República las regiones podrán estatuir lo pertinente, por ley o por ordenanza.

Artículo 20.

Las leyes de la República serán ejecutadas en las regiones autónomas por sus autoridades respectivas, excepto aquellas cuya aplicación esté atribuida a órganos especiales o en cuyo texto se disponga lo contrario, siempre conforme a lo establecido en este título.

El Gobierno de la República podrá dictar Reglamentos para la ejecución de sus leyes, aun en los casos en que esta ejecución corresponda a las autoridades regionales.

Artículo 21.

El derecho del Estado español prevalece sobre el de las regiones autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas en sus respectivos Estatutos.

Artículo 22.

Cualquiera de las provincias que forme una región autónoma o parte de ella podrá renunciar a su régimen y volver al de provincia directamente vinculada al Poder central. Para tomar este acuerdo será necesario que lo proponga la mayoría de sus Ayuntamientos y lo acepten, por lo menos, dos terceras partes de los electores inscritos en el censo de la provincia.”

Eduardo Montagut

La Segunda República, a través de la Constitución de 1931, articuló un tipo de Estado nuevo en relación con los dos modelos anteriores. Se abandonó el centralismo del Estado liberal, consagrado en todas las Constituciones desde la gaditana hasta la de la Restauración de 1876. Pero no se optó por la solución federal del Proyecto Constitucional de 1873 de la Primera República. Podría decirse que se aprobó una especie de tercera vía: la del Estado Integral. En este sentido conviene que tengamos en cuenta la heterogeneidad de las fuerzas políticas que habían contribuido a la llegada de la República, donde se mezclaban planteamientos plenamente centralistas con otros más descentralizadores y hasta federalistas junto con la presencia del nacionalismo catalán.

El Estado español de la República debía organizarse partiendo de los municipios que se mancomunaban en provincias, que podían organizarse en regiones autónomas. La Constitución de 1931 negaba la posibilidad de cesiones territoriales o de autodeterminaciones.

En el plano municipal se rompió claramente con toda la compleja legislación liberal previa y se zanjó la intensa polémica entre las dos familias liberales sobre la forma de elección de los ediles. Las corporaciones municipales serían elegidas por sufragio universal directo entre los vecinos de cada localidad, salvo en los casos de concejos abiertos. Por encima, estarían, como hemos visto, las provincias. Una ley debía determinar el órgano gestor de las mismas. En las Canarias se reconocía la existencia del cabildo insular, cuyas funciones serían las mismas que las que establecería la legislación para las provincias. Se permitía que las Baleares optasen por un régimen idéntico.

El nuevo modelo de organización territorial establecía la posibilidad de la existencia de regiones autónomas. La región autónoma podría nacer cuando varias provincias limítrofes acordasen crearla. Tendrían derecho a un Estatuto, con un gobierno y un parlamento propios. Para la aprobación del Estatuto eran necesarias tres condiciones. En primer lugar, debía ser propuesto por la mayoría de los ayuntamientos o de aquellos que comprendiesen las dos terceras partes del censo electoral de la región. En segundo lugar, debía ser aprobado en referéndum, cuyo resultado positivo tendría que contar, al menos, con el respaldo de las dos terceras partes de los electores del censo electoral de la región. Si fuera negativo o no se alcanzara esa mayoría, no se podría volver a presentar la propuesta de autonomía hasta pasados cinco años. Y, en tercer lugar, debía ser aprobado por las Cortes de la República. El Congreso podría modificar, eliminar o enmendar los artículos que estimase oportuno si entraban en colisión con la Constitución o las Leyes orgánicas. Cualquier provincia de una región autónoma o parte de ella podía renunciar a su régimen y volver a ser provincia administrada por el Estado. Esta decisión debía estar respaldada por la mayoría de los municipios.

La Federación de regiones autónomas quedaba prohibida.

Una de las cuestiones más complejas y debatidas fue la de las competencias que el Estado podía transferir. Se optó por una solución muy cauta, ya que se establecieron tres categorías de competencias. El Estado se reservaba todo lo relacionado con la cuestión de la nacionalidad, la regulación de los derechos y deberes constitucionales, las relaciones con las confesiones religiosas, la defensa y la política exterior, la seguridad pública cuando afectaba a todo el país, el comercio exterior y las aduanas, la moneda, la ordenación bancaria, la política hacendística general y las telecomunicaciones.

En segundo lugar, estarían las competencias estatales que podían gestionar y controlar las autonomías, aunque la legislación debía partir de las Cortes: legislación penal, social, mercantil y procesal, la protección de la propiedad intelectual e industrial, seguros, pesas y medidas, administración del agua, caza y pesca fluvial, la prensa y la radio, y la cuestión de la socialización de la propiedad

Por último, las competencias propias o específicas de las regiones autónomas serían todas las que no estaban señaladas entre las anteriores.

En el caso de conflicto de competencias entre la administración central del Estado y las administraciones de las regiones autónomas, el Tribunal de Garantías Constitucionales debía emitir un dictamen para que las Cortes decidieran.

Estaba claro que, aunque se había avanzado en el proceso de descentralización frente al modelo centralista tradicional español, las competencias de las autonomías eran muy limitadas y las Cortes podían rebajar mucho los estatutos. Durante el Bienio Reformista solamente se aprobó el Estatuto de Cataluña.

La redacción de dicho Estatuto estuvo protagonizada por Esquerra Republicana. Pero las Cortes recortaron sustancialmente lo aprobado por los catalanes, aunque, al final lo aceptaron, ya que era un avance en el autogobierno, a pesar de que para los nacionalistas catalanes era insuficiente. Por otro lado, aunque lo estipulado por la Constitución era muy limitado y las Cortes se encargaron de rebajar el Estatuto catalán, no se eliminaron los recelos del ejército, siempre crítico y contrario a cualquier solución que supusiese romper con el modelo tradicional del Estado español. El Estatuto creaba un gobierno autónomo, la Generalitat, compuesto por tres órganos: parlamento, consejo ejecutivo (gobierno) y un presidente.

En las primeras elecciones autonómicas ganó Esquerra Republicana, que llevó a Macià a la presidencia y a Companys a presidir el Parlament.

En relación con el País Vasco, el PNV y los carlistas elaboraron un proyecto tradicionalista y poco democrático de Estatuto, que fue rechazado por la mayoría de izquierdas del parlamento. El País Vasco no tendría autonomía hasta la guerra civil.

Doctor en Historia. Autor de trabajos de investigación en Historia Moderna y Contemporánea, así como de Memoria Histórica.