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Las leyes orgánicas del 1 de julio de 2015

Desde sus primeros pasos la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha rechazado que un endurecimiento de las penas pueda dar mayor seguridad frente a la delincuencia y los conflictos sociales, pues cualquier medida punitiva, penal o administrativa, debe ser proporcionada y encaminada a la reeducación y reinserción social, objetivos que deben orientar toda la política penitenciaria y de seguridad del Estado (artículo 25.2 de la Constitución - C.E.-), como puede colegirse, por ejemplo, del Auto 486/1985, de 10 de julio, y de la Sentencia 2/1987, de 21 de enero, entre otros.

A pesar de la doctrina constitucional, y a sabiendas de que el incremento de la pena no produce la disminución de los delitos ni es disuasorio, podemos apreciar en nuestro país un continuo deslizamiento hacia el endurecimiento de las penas, especialmente desde la Ley Orgánica 7/2003, de 30 de junio, sobre cumplimiento íntegro y efectivo de las penas. Llama la atención, por contradictorio con la “dureza” de esta modificación legislativa, que esta misma norma en su exposición de motivos declare que “Como ha señalado autorizada doctrina penal, el mayor freno de los delitos no es la dureza de las penas, sino su infalibilidad, de modo que la certeza de un castigo, aunque éste sea moderado, surtirá más efecto que el temor de otro más severo unido a la esperanza de la impunidad o de su incumplimiento”.

En esta deriva es una fecha clave el 1 de julio de 2015, día en que entraron en vigor dos leyes orgánicas de especial trascendencia por su incidencia en el ejercicio de los derechos fundamentales y libertades públicas de los ciudadanos: la Ley Orgánica 1/2015, de 30 de marzo, por la que se modifica la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal, y la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de Protección de la Seguridad Ciudadana.

Por la Ley Orgánica 1/2015, el Código Penal es objeto de una modificación del régimen de penas, introduciéndose la “prisión permanente revisable para determinados delitos” como asesinatos especialmente graves, homicidio del Jefe del Estado o de su heredero, de Jefes de Estado extranjeros y en los supuestos más graves de genocidio o de crímenes de lesa humanidad.

Contradictoriamente es una pena de prisión permanente (sinónimo de cadena perpetua) sujeta a un régimen de revisión pues, tras el cumplimiento íntegro de una parte relevante de la condena, el penado “puede” obtener una libertad condicionada al cumplimiento de exigencias como la no comisión de nuevos hechos delictivos.

Recordemos que tras los Códigos Penales de 1822, 1848 y 1870, que admitieron la cadena perpetua, los Códigos Penales de 1928 y 1932 la eliminaron. El Código Penal franquista de 1944 reintrodujo la pena de muerte pero no la reclusión a perpetuidad y la Constitución actual de 1978 eliminó la pena capital y no introdujo la cadena perpetua, tal y como reconoce el Tribunal Constitucional en su sentencia 181/2004, de 2 de noviembre, cuando afirma “que la imposición de una pena de cadena perpetua puede vulnerar la prohibición de penas inhumanas o degradantes del art. 15 CE”.

El director del Instituto Universitario de Investigación en Ciencias Policiales de la UAH y profesor de Derecho Penal, Enrique Sanz, recuerda al respecto que “Su escasa fiabilidad hizo que desapareciera de nuestro Código Penal, por ineficaz, hace más de un siglo y después de su inclusión en este Código, en el año 2015, se cuestiona por alejarse de los fines de reinserción asignados constitucionalmente a la pena privativa de la libertad y por causar daños innecesarios en la persona del penado. Es cualitativa y cuantitativamente una mala solución de política criminal”.

Entonces, ¿qué naturaleza tiene la llamada “pena de prisión permanente sujeta a un régimen de revisión” creada por la Ley Orgánica 1/2015?.

En primer lugar, es una pena que no parece cumplir en la práctica con el requisito de seguridad jurídica, exigido por el art. 9.3 C.E., por la indeterminación de su duración. Como afirma el Catedrático de Derecho Penal Antonio Cuerda Riezu, “Esta indeterminación vulnera el mandato de certeza incluido en el artículo 25.1 de la Constitución, que exige, en palabras del Tribunal Constitucional que el ciudadano sepa a qué atenerse en cuanto a la eventual sanción y que «pueda conocer de antemano el ámbito de lo proscrito y prever, así las consecuencias de sus acciones». El mismo Tribunal ha declarado que se vulnera el mandato de certeza cuando el límite máximo de la sanción queda absolutamente indeterminado en la norma, como ocurre por ejemplo cuando se establece una multa desde una cantidad «en adelante» (STC 129/2006, de 24 de abril); aunque esta doctrina se ha pronunciado en el ámbito de las sanciones administrativas, creo que es perfectamente extensible al ámbito de las penas” (artículo “Inconstitucionalidad de la prisión permanente revisable y de las penas muy largas de prisión”).

En segundo lugar, el artículo 25.2 C.E. exige que la política criminal permita al penado volver a la libertad y que tenga una función reeducadora y resocializadora, objetivos de imposible conciliación con la cadena perpetua: “Las penas privativas de libertad y las medidas de seguridad estarán orientados hacia la reeducación y reinserción social y no podrán consistir en trabajos forzados”. En parecidos términos, el artículo 3 de la Convención Europea de Derechos Humanos dispone que “Nadie podrá ser sometido a tortura ni a penas o tratos inhumanos o degradantes”.

En tercer lugar, cuando el artículo 117.3 C.E. dispone que “El ejercicio de la potestad jurisdiccional en todo tipo de procesos, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado, corresponde exclusivamente a los juzgados y tribunales”, está afirmando que la jurisdicción no debe desinteresarse del condenado durante el tiempo que está cumpliendo la pena impuesta. La pena de prisión permanente revisable choca con la configuración del sistema penitenciario que emana del mandato de los artículos 25 y 117.3 C.E., articulada por el juez de vigilancia penitenciaria. La Ley Orgánica General Penitenciaria introdujo en nuestro ordenamiento al juez de vigilancia penitenciaria para reforzar el sistema de garantías en cualquier pena privativa de libertad, especialmente respecto de la Administración Penitenciaria, siendo notorio que la eficacia de estos jueces merma en un régimen de cadena perpetua.

Estas normas constitucionales, en definitiva, están determinando que no se puede volver a un Derecho Penal fundado en la intimidación y la retribución, de tal forma que ignore la humanización de la pena, su dimensión reeducadora y resocializadora.

Por su parte, la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de Protección de la Seguridad Ciudadana, derogó a la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, sobre Protección de la Seguridad Ciudadana, normas que desarrollan los conceptos constitucionales de seguridad ciudadana (artículo 104.1 C.E) y seguridad pública (artículo 149.1.29ª C.E.).

En efecto, las disposiciones de la Ley Orgánica 4/2015 se dictan al amparo del artículo 149.1.29ª de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de seguridad pública, excepto los artículos 28 y 29, que se dictan al amparo del artículo 149.1.26ª C.E., que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de régimen de producción, comercio, tenencia y uso de armas y explosivos.

La Ley Orgánica 4/2015 es popularmente conocida como la “Ley Mordaza” en cuanto que limita de forma excesiva derechos y libertades de los ciudadanos como, por ejemplo, la huelga, la manifestación o la libertad sindical mediante fuertes multas, o impone las mismas por el uso de imágenes o datos personales o profesionales de autoridades o miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.

Este exceso se constata en la preocupación del Defensor del Pueblo, el cual ha denunciado reiteradamente que durante estos años ha tenido que hacer recomendaciones a las administraciones públicas para intentar “mejorar" la aplicación de la ley mordaza y que, aunque todas ellas fueron aceptadas, su reforma sigue siendo inaplazable. Esta institución en sus informes anuales siempre insta a los partidos políticos a encontrar los consensos suficientes para abordar la reforma de los aspectos más polémicos buscando el adecuado equilibrio entre seguridad y libertad.

CONCLUSIONES

Las Leyes Orgánicas 1/2015 y 4/2015 están afectadas en su generación por elementos tales como la parte emocional de las víctimas o la exclusión de quien se considera potencialmente enemigo del Estado, confundido el concepto de Estado con el de una determinada concepción política del mismo.

En este sentido, debe tenerse en cuenta que ninguna de las dos leyes orgánicas tuvieron su causa en un incremento real de las tasas de criminalidad o de conflictividad social sino en una coyuntura en que la entonces mayoría política conservadora consideró que podría ser el momento idóneo para una política criminal más dura, basada en la sanción y no en la reeducación y la reinserción, manipulando las peticiones emocionales de algunos sujetos pasivos de delitos puntuales pero de gran difusión por los medios de comunicación.

Tanto la Ley Orgánica 1/2015 como la Ley Orgánica 4/2015 han sido recurridas ante el Tribunal Constitucional, pero no parece que dichos recursos vayan a ser resueltos en breve a pesar del tiempo transcurrido pues junto a las dificultades de toda interpretación jurídico constitucional hay un evidente pulso ideológico. En efecto, las consecuencias de estas leyes en nuestras vidas van más allá de un pronunciamiento sobre su constitucionalidad pues dan lugar a una determinada configuración ideológica del Estado de Derecho.

Aunque una parte importante de los juristas consideramos que hay argumentos sólidos para declarar la inconstitucionalidad de algunos de sus preceptos, no debemos descartar una interpretación que mantenga su constitucionalidad. Ante esta posibilidad es exigible y deseable que se trate la reforma de estas leyes orgánicas como una cuestión política, pues precisamente se engendraron con una fuerte carga ideológica conservadora.

En consecuencia, las nuevas mayorías progresistas en las Cortes no deben perder la oportunidad de derogar o modificar aquellos preceptos que obstaculizan el adecuado y pleno ejercicio de los derechos fundamentales y las libertades públicas.

José Antonio García Regueiro. Letrado del Tribunal de Cuentas y ex Letrado del Tribunal Constitucional.

Ex Letrado del Tribunal Constitucional.