Una mirada a los impuestos y beneficios fiscales

Como por algo hay que empezar, cabe recordar que el pasado mes de julio la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIRF) publicó un estudio sobre beneficios fiscales de enorme interés... para aquellos que sabemos lo que es tal institución y nos fijamos en estos temas. En estas líneas voy a hacer una revisión global y, dada su extensión, en próximas entregas iré analizando algunos de esos beneficios de forma más concreta, vinculándolos a algunas cuestiones más próximas a nuestras vidas.

Lo primero es explicar que la AIRF es una institución muy reciente, creada a raíz de la aprobación de la ley orgánica de estabilidad presupuestaria, y se configura como autoridad independiente encargada de supervisar a las Administraciones Públicas respecto de su gasto. Otros piensan que solo es un chiringuito montado por Rajoy para dar salida a altos funcionarios que no hay donde colocar. No voy a entrar en ese debate, y me remito a las disposiciones legales que la regulan (leyes orgánicas 2/2012 y 6/2013).

Como explica el propio informe, “los beneficios fiscales son instrumentos de política fiscal que persiguen determinados objetivos económicos y sociales mediante exenciones, tipos reducidos, reducciones o deducciones en sus cuotas tributarias” que, al final, conllevan una menor recaudación. Dicho de una forma menos técnica, un colectivo (todo lo amplio que se quiera), que hubiera debido de pagar una cantidad por una cierta actividad o comportamiento, no tiene que hacerlo, si bien no queda exento del impuesto (por lo general, se trata de pagar menos). Esto significa que se queda con más renta, y es el tipo de sutilezas del sistema de las que hablaba al principio, esas pinceladas que le dan carácter, y que nos permiten enfocar dónde están algunos de sus problemas.

Ejemplos de lo que estoy comentando serían la reducción por tributación conjunta, la deducción por aportaciones a planes de pensiones, el tipo reducido y superreducido de IVA, el tipo reducido de las SICAV... diferentes beneficios en diferentes impuestos, cada uno afectando a un colectivo en razón de que hace (o no) algo que el legislador entiende que hay que premiar.

Esa menor recaudación de los beneficios fiscales se sitúa en el entorno de los 60.000 millones de euros, unos cinco puntos de PIB, así que no estamos hablando de pequeñeces. El informe no los repasa todos, sino que analiza en profundidad 12 de ellos que suponen el 60% del total de esa menor recaudación. Obviamente, un beneficio es tanto más relevante cuanto mayor es la recaudación que no se obtiene respecto de la que se conseguiría de no existir. Y cabe subrayar que implica que el dinero no recaudado se queda en el bolsillo del contribuyente.

El informe analiza en qué medida el instrumento fiscal (el beneficio) consigue el objetivo que se ha propuesto, siempre en el marco financiero-fiscal, y analiza si está generando distorsiones como, por ejemplo, si crea incentivos perversos, que sería el caso si animara comportamientos indeseables (o al contrario, inhibiera otros deseables). La AIRF, al hacer su evaluación, plantea tres posibilidades: o el beneficio cumple con el objetivo, o no lo hace, o no hay resultados concluyentes. En ningún caso se entra a reflexionar sobre la idoneidad del objetivo (que sería cuestionarse si es sensato lo que se pretende, lo que es un juicio político) o sobre la adecuación del instrumento con el objetivo (esto es, si el instrumento en su concepción puede lograr el objetivo, una cuestión que se deja de lado). Esto hace que, cuando se reflexiona sobre posibles distorsiones, algunas de las respuestas dadas resulten insatisfactorias, o simplemente irrelevantes. Resulta cuando menos ingenuo pensar que es relevante la ausencia de distorsiones en un instrumento cuya idoneidad es discutible, por ejemplo.

Ahora bien, que el resultado del análisis sea “no concluyente” es aun más devastador, pues es tanto como reconocer que se ha actuado por intuición, pero no hay forma de demostrar con datos que alguna vez hubo un plan. Para la AIRF, 5 de los 12 analizados llevan esa etiqueta, y para rematar uno adicional no alcanza su objetivo. Desde mi punto de vista, y con el mismo análisis, me parecen unas conclusiones demasiado indulgentes: solo de 4 se puede decir que cumplen objetivos, y son 6 de los que podemos decir que no hay manera de saber si lo hacen. Y puestos a ser sincero, yo también he sido indulgente, porque en más de un caso cabe sospechar que no.

De que el resultado sea positivo, esto es, que el beneficio cumple con su objetivo, no se deduce inmediatamente que sea interesante. Por ejemplo, la discriminación en los Impuestos Especiales entre gasolina y diésel cumple con el objetivo, y ha alterado la demanda de vehículos en España. Este éxito tiene una importante consecuencia ambiental que se manifiesta, en España, en una mortalidad de 85 por cien mil habitantes (según la estimación de la Agencia Europea del Medio Ambiente) como consecuencia de la contaminación atmosférica. La verdad es que podría hacerse un análisis del coste de semejante resultado, pero no hay nada al respecto.

Podría exigirse una metodología de evaluación algo más ambiciosa, y aunque el trabajo es coherente y riguroso dentro de sus límites hay dos patinazos sonrojantes. El primero, ya lo he comentado, es la extralimitación que, cuando se intenta superar, conduce a juicios más ideológicos que otra cosa. El segundo es aun peor: en todos los casos se hace un estudio comparativo sobre lo que se hace en otros países de nuestro entorno y, aunque pueda ser interesante, no deja de ser improcedente, porque si un beneficio fiscal español consigue su objetivo, es socialmente interesante y el resto de los países del entorno no lo tiene ¿debemos dejar de usarlo? O al revés, tenemos uno que tiene todo el mundo, pero no consigue sus objetivos ¿hay que mantenerlo? Las comparativas están bien para saber cómo solucionan otros países problemas similares a los nuestros, pero darles más recorrido da a entender que hacer lo que hacen todos es lo correcto sólo porque es la opinión generalizada.

Las conclusiones generales que plantea la AIRF entran dentro de lo razonable y recomendable: mayor planificación estratégica de las políticas publicas, mejor coordinación interadministrativa y evaluaciones de las políticas antes y después de su implementación. Repasadas así suenan tan bien que no sé si son razonables o pensamiento mágico, porque... ¿es posible “mejor coordinación” entre dos administraciones con políticas opuestas? Evaluar las políticas ¿no es un acto eminentemente político? ¿no es la función de los parlamentos y los ciudadanos? Sin duda, lo mejor del informe no esta en las respuestas que ofrece, muy limitadas desde mi punto de vista, sino en las preguntas que nos obliga a hacer.