La política detrás del desarrollo

Detrás de esas diferencias suele existir algo menos visible, pero mucho más determinante: la política. No entendida únicamente como elecciones, partidos, discursos o disputas por el poder, sino como la forma en que una sociedad organiza al Estado, define prioridades, distribuye recursos, construye instituciones y decide qué problemas atender primero.

En América; Haití y República Dominicana ofrecen una imagen particularmente clara. Ambos comparten la isla de La Española, en el Caribe. Están separados por una frontera terrestre y expuestos a condiciones ambientales relativamente similares. Sin embargo, sus situaciones económicas, institucionales y sociales muestran diferencias enormes.

Sería demasiado fácil atribuir esa distancia a una sola causa. Haití arrastra una historia marcada por intervenciones extranjeras, endeudamiento, inestabilidad política, autoritarismo, desastres naturales y una profunda debilidad institucional. República Dominicana tampoco tuvo una trayectoria sencilla. Conoció dictaduras, desigualdad, crisis políticas y periodos de fuerte concentración del poder. La diferencia importante aparece en lo que ocurrió después y, particularmente, en la capacidad que cada Estado fue desarrollando para sostener determinadas decisiones. Eso es política.

Porque gobernar no consiste solamente en reaccionar ante problemas. También implica elegir qué infraestructura construir, cómo recaudar, cuánto invertir en educación, qué modelo económico impulsar, cómo organizar la seguridad, qué instituciones proteger y cuáles reformar.

Una decisión pública aislada puede parecer menor. Décadas de decisiones similares pueden cambiar un país. Una carretera, por ejemplo, no es solamente una obra de ingeniería. Puede conectar productores con mercados, reducir costos, facilitar el acceso a hospitales, atraer empresas y permitir que una región antes aislada se incorpore a la actividad económica. Cuando esa infraestructura se combina con educación, seguridad, crédito e instituciones funcionales, comienza a producir efectos que van mucho más allá de la propia carretera.

También ocurre en sentido contrario. Si una región permanece insegura, las empresas reducen operaciones o se marchan. Cuando desaparece la inversión, disminuyen los empleos. Si cae la actividad económica, el Estado recauda menos. Y con menos recursos resulta más complicado sostener policías, tribunales, escuelas y servicios públicos. El deterioro también puede acumularse. Por eso hablar de desarrollo exige hablar de política.

Corea ofrece otro ejemplo difícil de ignorar. Corea del Norte y Corea del Sur comparten antecedentes históricos, culturales y lingüísticos, pero desde mediados del siglo XX fueron construidas bajo sistemas políticos y económicos completamente diferentes. Con el tiempo, aquellas decisiones produjeron estructuras productivas, instituciones y niveles de vida radicalmente distintos.

Algo similar pudo observarse durante décadas entre Alemania Oriental y Alemania Occidental. Una misma sociedad quedó separada por dos modelos políticos y económicos. Cuando Alemania volvió a reunificarse en 1990, desaparecer la frontera no eliminó inmediatamente las diferencias acumuladas durante décadas.

La historia había dejado infraestructura, empresas, productividad y capacidades distintas a cada lado. Esto permite comprender que las políticas públicas tienen memoria. Sus resultados no desaparecen cuando termina un gobierno. Una política educativa puede comenzar hoy y producir parte de sus efectos dentro de veinte años. Una estrategia industrial puede tardar décadas en generar cadenas productivas. Una reforma policial requiere tiempo para modificar instituciones, formación profesional y confianza ciudadana.

El desarrollo, por esa razón, difícilmente puede construirse pensando solamente en periodos electorales. Esto es una de las diferencias fundamentales entre gobierno y Estado. Un gobierno ocupa temporalmente el poder. El Estado debería conservar capacidades independientemente de quién gobierne. Cuando cada administración elimina lo construido por la anterior, cambia prioridades sin evaluación o transforma las instituciones según intereses coyunturales, el país pierde algo más valioso que dinero: pierde tiempo. Y en desarrollo, perder veinte años puede significar perder una generación.

Y es que las instituciones funcionan precisamente como mecanismos de continuidad. Permiten que determinadas políticas sobrevivan a presidentes, partidos e ideologías. Una administración tributaria profesional debería recaudar independientemente de quién gobierne. Un sistema judicial debería aplicar la ley sin depender de intereses políticos. Una política educativa debería poder corregirse sin ser reconstruida completamente cada pocos años.

Eso no significa convertir las políticas públicas en estructuras rígidas. Una buena política debe evaluarse, modificarse e incluso desaparecer cuando deja de funcionar. La continuidad no consiste en mantener errores pero sí en evitar comenzar constantemente desde cero.

También sería equivocado pensar que existe una fórmula universal para el desarrollo. No basta con copiar lo que funcionó en Corea del Sur, Alemania, Canadá o cualquier otro país. Las políticas públicas funcionan dentro de contextos políticos determinados. Una institución puede ser extraordinariamente eficiente en un país y fracasar en otro porque la capacidad administrativa, la economía, la cultura institucional o las relaciones de poder son diferentes.

Y aquí entraremos en la explicación de un terreno oscuro: los intereses. Toda política pública distribuye beneficios, costos y oportunidades. Una reforma fiscal afecta a determinados sectores. Combatir la corrupción amenaza intereses. Abrir mercados modifica posiciones económicas. Profesionalizar instituciones reduce espacios de clientelismo. Por eso muchas reformas técnicamente correctas fracasan no porque estén mal diseñadas, sino porque alteran relaciones de poder y los intereses de los políticos en turno. Gobernar, entonces, significa gestionar esas resistencias.

El desarrollo, así visto, no surge solamente de tener buenos economistas, buenos planes o grandes presupuestos. También depende de construir acuerdos, instituciones y capacidades suficientes para convertir decisiones en resultados. Cuando observamos países vecinos con realidades muy diferentes, quizá nos podríamos preguntar qué decisiones tomó cada uno, qué intereses condicionaron esas decisiones, qué instituciones fueron capaces de sostenerlas y cuánto tiempo lograron mantenerlas. Porque detrás de esa economía que crece, de una sociedad que mejora sus condiciones de vida o de un Estado que conserva estabilidad. Existen buenas políticas, pero por sobre todo buenos políticos.

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