La protección de montes en España: evolución legislativa e institucional entre los siglo XIX y XX. (II)

El periodo de mayor desarrollo legislativo comprende distintas etapas históricas y estuvo condicionado por importantes circunstancias de cambio social y económico. Parece ser que con la Ley Desamortizadora de Madoz, de 1855 se iniciaba un proceso largo en el tiempo, que alcanzaría una meta importante en 1974, siendo a partir de estos años cuando empezaron a consolidarse las bases legales de la política forestal en España.

Entre 1855 y 1874 se lleva a cabo la catalogación del patrimonio forestal, especialmente de los montes públicos, con el propósito de determinar los derechos de propiedad del Estado y establecer qué superficies podían ser enajenadas. Esta labor se desarrolló en ese contexto de la Desamortización, al tiempo que se establecieron normas de gestión que tuvieron una lenta aplicación, sin alcanzar totalmente los objetivos planteados. Gran parte de los montes públicos y comunales de España se abrieron a la venta a particulares, lo que provocó una importante deforestación con la consecuente pérdida de recursos naturales, si bien es verdad que abrió el camino a la formulación de leyes para proteger este patrimonio

A partir de esos años y hasta final de siglo, la legislación comenzó a centrarse en la gestión y conservación de las masas forestales, de las que gran parte pertenecía a los pueblos. La Administración fue elaborando unos planes provisionales de aprovechamiento, al amparo de la Ley de Montes de 1863 (cuya aplicación no fue efectiva hasta 1873), mientras se avanzaba en la ordenación del patrimonio forestal. El régimen preventivo y sancionador de las antiguas Ordenanzas, dadas ya en 1833 y complementadas por Real Decreto con las de 1843 y otras disposiciones sobre incendios establecían una vigilancia respecto a las roturaciones de terrenos públicos, prohibía edificaciones en determinados puntos, intentaba regular la entrada de ganados, la tala de árboles así como otras medidas para cuidado de los montes.

La Ley de 1863 desarrollaba procedimientos administrativos para proteger terrenos de titularidad pública frente a procesos de venta y exclusión, mientras elaboraba las bases de la ordenación, conservación y aprovechamiento. Las competencias en materia forestal quedaron distribuidas entre los ingenieros de los distritos provinciales, los gobernadores civiles y la Junta Consultiva de Montes, creada en el contexto de las transformaciones administrativas derivadas de la desamortización. Dichas funciones iban a quedar más formalizadas gracias al Cuerpo de Ingenieros de Montes y de la misma Administración Forestal, que contaría también con la intervención de la Guardia Civil. Comenzó a darse cierto avance en el proceso repoblador, si bien lento y limitado a superficie muy específicas.

El 11 de julio de 1877 se iba a promulgar la Ley de Mejora, Fomento y Repoblación de los Montes Públicos liberados de la desamortización y de la venta forzosa. Aunque se daba prioridad a las necesidades de cada comarca, era un paso para equilibrar las demandas del sector ganadero al tiempo que a la prevención y cuidado natural. Se crearon los “Capataces de cultivos”, que con los años habrían de transformarse en un cuerpo de funcionarios públicos o Guardias Forestales. Hacia 1888 saldría un Real Decreto con fines de repoblación en las cabeceras de las cuencas hidrográficas, de cuyas medidas habría de salir la base para la creación del Servicio Hidrológico Forestal de 1901

En el siglo XX la protección de los montes mantuvo la secuencia legislativa. En 1901 se estaba elaborando un Catálogo de Montes de Utilidad Pública, y el deslinde administrativo que venía a precisar límites de montes de otras propiedades, incluidas la patrimonial del Estado o de Hacienda, mientras que se reducía la privatización de la propiedad y se conseguía derogar la normativa desamortizadora, hacia 1925. Como destacó Ignacio Pérez Soba- Díez el Corral (Los montes de utilidad pública: un patrimonio con mucho pasado y mucho futuro, Revista del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, septiembre 2013), para evitar desajustes frente al poder especulativo de propietarios particulares, el Estado pasó a desarrollar una política forestal propia. Por ello, el Catálogo de Montes de Utilidad Pública se elaboró a modo de registro oficial para frenar la deforestación, interesante en todos sus contenidos sobre el régimen jurídico y los criterios de inclusión, entre otros aspectos, de cuya herencia se vive todavía.

La repoblación forestal continuó, si bien, como ha señalado Eduardo Rojas Briales, España era hacia 1930 un país altamente deforestado, con apenas 8 millones de hectáreas, un 16% que apenas se duplicaría hasta hoy ( véase artículo del 14/08/2026, El Obrero, ¿Cómo hemos llegado a esta situación con los incendios forestales en España? Echamos la vista atrás para buscar las causas). La ordenación de los montes quedó en manos de particulares, a pesar de la Ley de Montes Protectores de 1908, lo que implicó el usufructo de los montes ordenados a los beneficiarios de ese derecho por un periodo inicial de casi 20 años.

En 1916 salió la Ley de Parques Nacionales que daba paso al conservacionismo y la protección de enclaves naturales muy singulares por su valor y riqueza en el territorio español. En poco tiempo, para dar respuesta frente a la tala de árboles y a la especulación en la obtención de maderas nacería la Ley de Defensa de los Bosques, 1918, y el Plan Nacional de Repoblación Forestal de 1926 (desde la década de los 20 hasta la Guerra Civil, se incrementó el número de incendios por diferentes causales, naturales, ambientales y otras). La inestabilidad política, la crisis económica y los daños de la guerra truncaron muchos de los planes anteriores. No veremos otro paso legislativo hasta 1957, con una nueva Ley de Montes, en pleno régimen franquista, conocida como Código Forestal, que derogaba la normativa obsoleta de 1863.

Las medidas contra incendios se actualizaron y modificaron con la aprobación de la Ley 81/1968 de la que salió el Servicio contra Incendios Forestales y comenzó la introducción formal de material mecánico terrestre y las primeras pruebas con medios aéreos (“Junto con el desarrollo de medios de personal y mecánicos para la extinción de los fuegos por tierra, se consideró interesante la experimentación de medios aéreos para lanzamiento de agua sobre los incendios, actividad sobre la que se disponía de información procedente principalmente de Norteamérica”, Ricardo Vélez Muñoz, Revista Incendios y Riesgos Forestales, marzo 2021)

La Declaración sobre el Medio Humano, de Estocolmo, de 1972 significó ya un importante paso en el acuerdo global sobre ecología. En España supuso el cambio de la Dirección General de Montes a Instituto Natural para la Conservación de la Naturaleza, el ICONA, que sería suprimido en 1995, cuyas funciones acabaron pasando al OAPN (Organismo Autónomo de Parques Naturales), entidad adscrita al Ministerio de Transición Ecológica y Reto Demográfico. En conclusión, de este proceso largo en el tiempo pero definidor de una política protectora de nuestro patrimonio natural, actualmente tan dañado, el recorrido que comenzó con la conservación y el aprovechamiento, se daría paso a la repoblación y a la puesta en práctica de medidas de seguridad, más o menos efectivas según regiones, hasta la formulación de “entidades jurídicas que operan en la conservación de la integridad de los valores naturales y de los paisajes para reforzar el vínculo entre naturaleza y sociedad, mediante acciones que promuevan la generación de conocimiento, el uso y el desarrollo sostenible de los espacios naturales” (https://www.miteco.gob.es/es/parques-nacionales-oapn/quienes- somos.html).