El Tribunal de Cuentas, un mecanismo fiscalizador en la historia de la Hacienda española

Hacia 1480 se acomete una importante reforma política que dio nuevo cuerpo al Consejo Real que pasaba a ampliar sus funciones ejecutivas, legislativas, de administración y justicia. Los antecedentes nos llevan a la familia Trastámara, en el reinado de Sancho IV, cuando se crea una magistratura colegiada con parecidos en otros lugares de Europa, caso de Francia o el mismo reino de Navarra. En estudio de Rafael Mendizábal Allende, fue “el mejor título de honor” que pudo concederse y justifica su creación sobre el contexto de guerra de esos siglos, en momentos de enfrentamiento entre cristianos y musulmanes, dentro de una economía de guerra a la que se añadían dificultades de control de un sistema de recaudación, bastante irregular por otros territorios (puede verse en Función y esencia del Tribunal de Cuentas, Revista española de control externo, vol.3, nº 8, de 2001).

Las primeras ordenanzas para los Contadores de Cuentas se dan en el año 1437, siendo rey de Castilla Juan II y posiblemente bajo la asesoría del Condestable de Castilla, don Álvaro de Luna, con el deseo de mejorar el sistema recaudatorio y tributario del reino. Así habría de crearse el cuerpo más antiguo de la Hacienda española, heredero de esta institución. Con este proceder quedaba afianzado un cuerpo de funcionarios, dotados para la contabilidad y con soporte jurídico privativo. Siendo dos los miembros en este cargo, se elevó el número a cuatro ya con Enrique IV, con funciones diferentes para los llamados Contadores Mayores y Menores, a los que se encomienda la reclamación de deudas de impuestos, entre otras actuaciones, dejando abierta la polémica en las Cortes y en las otras instituciones, hasta mediar en la resolución de las ordenanzas los Reyes Católicos. Durante su mandato se establecieron nuevas ordenanzas para regular las cuentas pendientes y se otorga a estos Contadores Mayores una responsabilidad reforzada en este campo para actuar en nombre de los propios monarcas.

En el siglo XVI, los reyes fijan interés en la Contaduría de Cuentas, hasta el punto de aumentar el número de oficiales y las regalías de aposento, incluyendo ya un procedimiento judicial con Carlos V. El traslado de la Corte a Madrid benefició también a la institución, quedando así el Tribunal con sede en los Reales Alcázares. Se asiste en estos años a un enriquecimiento profesional de sus miembros, diferenciando las funciones entre Oidores y Contadores, junto a la creación del Consejo de Hacienda, donde actuaban en representación, junto a otros funcionarios, dos miembros Contadores. A lo largo del siglo XVII se unificaron algunas de estas funciones dentro del Consejo de Hacienda, pero la Contaduría Mayor quedaría controlada por la Casa Real, teniendo en cuenta que el procedimiento ya se había implantado en América, al igual que otras instituciones, quedando así abierta una fisura sobre aranceles y otros pagos de difícil fiscalización dadas las distancias de tiempo y espacio.

Se comprende que esta institución quedaba enmarcada en un sistema administrativo muy complejo, lleno no solo de recovecos burocráticos sino algo desprestigiado con el tiempo al quedar vinculado a objetivos personales y de presunción honorífica, a pesar de las muchas ordenanzas y medidas legales para controlar los oficios y cargos que se estaban acumulando en algunas personas cercanas a la administración de la Corte.

Con Felipe V se dicta un Decreto (25 de febrero de 1701) sobre la nueva planta del Consejo de Hacienda y de la Contaduría Mayor de Cuentas, en un claro deseo de reformar esta administración, con importantes recortes en el número de componentes y en el control de los territorios sobre los que ejercer su función, seguramente inspirado en un modelo francés. Pasó a denominarse Contaduría General Fiscal, cambiando en 1718 por solo Tribunal de Cuentas. Como institución física, la sede iba a cambiar ya destino a una zona concreta de Madrid, en el entorno de la calle de Fuencarral, sobre un antiguo solar comprado por el Conde de Aranda. El actual edificio es obra del arquitecto Francisco Jareño, entre los años 1860 y 1863.

Los cambios de régimen provocados por la guerra contra los franceses afectaron al mecanismo administrativo, siendo tal que José Bonaparte actuaría duramente contra los ministros y contadores del Tribunal, que vieron interrumpida por un tiempo la remuneración de su oficio. Pero la compleja situación política del liberalismo español, frente al ejercicio absoluto del nuevo rey Fernando VII, vino a incorporar un mecanismo legislativo decisivo, al supeditar la rendición de cuentas a las Cortes y no al Soberano.

Conocidas ampliamente las maniobras de este monarca, no sorprende que, en su regreso de 1814 diera un nuevo Reglamento para este Tribunal, de más fácil control desde el Consejo de Hacienda. Vuelve a ser, por tanto, Tribunal Mayor de Cuentas por Real Cédula de 1828, con la composición anterior a la medida legislativa de 1813. En los años siguientes tendría una actividad mayor relacionada con los cambios de leyes hasta las desamortizaciones, que le permitieron un ejercicio económico decisivo en la venta de los bienes de la Iglesia, entre otras actuaciones.

A mediados del siglo XIX, pues, queda su figura como tal, con algunas variables menos significativas. En 1870 quedó aprobada una Ley Orgánica que reconocía su categoría de Supremo, disfrutando de prerrogativas jurídicas importantes. La I República suprimió algún cuerpo de inspectores y recortó determinados ejercicios sobre todo fuera de España, entendiendo que todos los cambios citados afectaron más a su estructura jerárquica que las competencias. Al entrar en el siglo XX, los procedimientos de intervención en esta institución vendrán por la vía de los Reglamentos, tal como indica Rafael Mendizábal, entre 1924 y 1930, en que se define como Tribunal Supremo de la Hacienda Pública, título cuya función vino a reforzar los valores como institución tras largos periodos de “esterilidad” administrativa. En tiempos cruciales de la II República española, pasa a ser Tribunal de Cuentas de la República con compromiso de informar a las Cortes de cualquier infracción. No perdió sus funciones durante la Guerra Civil y siguió siendo reforzado durante el franquismo, pasando a depender de nuevo del Jefe del Estado y de las Cortes Orgánicas en 1953. Consigue su plena independencia en 1967 y define sus funciones fiscalizadoras, pero pasa a ser Órgano Constitucional tras la Carta de 1978, y habrá de quedar fijada su estructura democrática ya en la década de los años 80` del siglo pasado. Hoy se considera el supremo órgano fiscalizador de cuentas públicas, entre otras funciones, y del control de la actividad financiera de los partidos políticos, dentro del espacio legislativo de las Cortes Generales, sin haber perdido su carácter de institución independiente.

Existe una amplia bibliografía al respecto e interesantes estudios sobre el tema. Hemos completado el relato con valiosos estudios de investigadores, entre los que recomendamos el de Enrique Martínez Ruiz, Tradición y novedad en la organización político-administrativa de la Corona de Castilla en el reinado de los Reyes Católicos, publicado en Chronica Nova, 21, años 1993-1996. En la misma publicación, del año 2005, el vol. 7, nº 21, a cargo de Javier Medina Guijarro y José Antonio Pajares Giménez, sobre el Tribunal de Cuentas. Además, una extensa documentación publicada por el Ministerio de Cultura y Deporte, en el Departamento de Documentación Bibliotecaria de la Biblioteca Nacional, del año 2021. Y, como es propio, la página https://www.tcu.es/  del actual órgano.