La fiscalidad en la España de los años sesenta. El Instituto de Estudios Fiscales

Iniciada la transición democrática se abordaría el objetivo de reforma a un ritmo todavía lento mientras que el sistema tributario mantenía su estructura antigua derivada de la reforma de Mariano Rubio. El IEF fue decisivo siempre para la realización preparatoria de las reformas pendientes. A partir de los años ochenta, una vez creada la Escuela de Inspección Financiera y la Tributaria, se integraría en él la Escuela de Hacienda Pública que, como organismo independiente se mantuvo hasta 1993, dando paso a que el IEF actuara dentro de la Secretaría del Estado de Hacienda. Al llegar el año 2000 una nueva ley (14/2000) aprobaba medidas fiscales, administrativas y de orden social. Volvía a quedar adscrito el IEF al Ministerio de Hacienda, con cambios estructurales y técnicos en su competencia de gestión. Ofrecía en su Estatuto, entre otras actuaciones, procesos de estudio e investigación económica y jurídica; colaboración con órganos de la Administración para el acceso de funcionarios al Ministerio de Hacienda y Economía; estudios técnicos, programas formativos, cooperación con otras entidades y diferentes opciones más, dando entidad a una de las estructuras modernas del Estado vigente.

Hemos querido partir de las referencias a esta institución para recorrer, en parte, el devenir del sistema fiscal en la historia España que se concretó en el siglo XX, después de un proceso largo de cambios institucionales.

El sistema tributario de España como fundamento de una administración moderna se remonta a los tiempos de la Ilustración, aunque existió un Consejo de Hacienda ya desde 1523, reformado en el siglo XVII y reducido a unas Contadurías y Superintendencias con competencias diferentes en cada región, pero sobre la base de un Estado centralizador. Aún así y con el paso del tiempo, a la vez que la deuda no mejoraba sustancialmente, se enriquecía el aparato burocrático y se visibilizaba también con la creación ex profeso de edificios civiles para uso y formación de sus funcionarios.

Hubo una reforma tributaria potente ya en 1845 con el Ministro Alejandro Mon, mientras que con Bravo Murillo se asentaron las bases fundamentales de la Administración General de Estado. Las sucesivas crisis financieras del siglo XIX afectaron a la estructura orgánica de la Hacienda Pública. En los años setenta de dicho siglo se llegó a institucionalizar la Intervención General del Estado; nacería un Cuerpo de Abogados y la gestión económica pareció mejorar con el instrumento de inspección, de lo que surgieron la futuras Delegaciones de Hacienda. Iniciado el siglo XX algunos ministros se ocuparon de continuar el proceso de reforma, logrando dar luz a una Ley del Catastro Parcelario de España y consolidar el sistema tributario de contribución directa. Se aprobaría la Ley de Administración y Contabilidad de Hacienda en 1911, pero la política dictatorial de Primo de Rivera suprimió un tiempo el Ministerio.

Durante la II República, siendo Indalecio Prieto titular del gobierno provisional del primer bienio, se planteó ya el debate sobre la situación económica del país, poniendo interés en las repercusiones que la crisis financiera internacional provocaba en el sistema español y se gestionaron varias medidas y leyes referidas a la moneda, los créditos y el control económico. La derecha presionó contra él hasta conseguir sacarlo del Ministerio, pasando entonces a producirse una reorientación de la política monetaria con Jaume Carner, cuya gestión abarcó tres vertientes: monetaria, presupuestaria y de aspectos tributarios. El éxito fue parcial sobre todo por los impedimentos del Consejo del Banco de España. En general, la política fiscal fue más expansiva que la de la Dictadura, pero no fue lo suficientemente revolucionaria para desarmar a las oligarquías dominantes y mantener el apoyo de las clases populares, ni bastante moderada para que los sectores conservadores decidieran apoyarla.

El desarrollo de la guerra de 1936 determinó que la Hacienda pública fuera uno más de los instrumentos al servicio del conflicto. Los republicanos crearon un Ministerio de Hacienda y Economía en 1937, pero los sublevados del bando nacional ya habían dado paso a servicios nacionales y juntas que se reagruparon para formar una Comisión de Hacienda, inmediato Ministerio siguiente. Terminada la guerra se plantearía un reajuste administrativo algo más lento y que no tuvo visos de modernidad hasta el llamado segundo franquismo.

A partir de 1959 el régimen de Franco se consolida con el fin del aislamiento internacional y el crecimiento económico de los años 60. Es una etapa que se extiende hasta 1973, donde se consigue la institucionalización del modelo aprobando nuevas leyes, como la de Principios del Movimiento Nacional, de 1958, y la Ley Orgánica del Estado, de 1967. A pesar del llamado desarrollismo, hubo fuertes carencias, entre otras, una notable falta de recursos públicos para crear un Estado del bienestar, dado que apenas existían impuestos sobre la renta y el capital. Durante mucho tiempo, el sistema fiscal sirvió como mecanismo de control aquejado por el envoltorio burocrático, y, sin embargo, siempre sometido a reformas que demostraban el mayor peso de los cambios sociales dentro de un sistema cada vez más capitalista y monopolístico.

Tal como recogían las Actas de la Comisión especial de reforma tributaria y de presupuestos, se planteó un cambio en 1957, iniciando los trámites legislativos por voluntad del Gobierno, más que del propio Franco, para racionalizar la política fiscal pasando por la vía de las Cortes. Era un previo a la Estabilización que caracterizó a esos años. Para lograrlo hubo que trabajar sobre el artículo 37 de la Ley de Administración y Contabilidad que impedía una reforma fiscal. Salió así un Decreto-Ley (8/11/1957) que suspendió en parte la disposición al dejar la vigencia de la ley presupuestaria solo hasta 1959.

Fue el Ministro Mariano Navarro Rubio el impulsor de la reforma que llevó a la aprobación de las leyes General Tributaria y de Reforma del Sistema Tributario, entre 1963 y 1964. Al tiempo, se mecanizaron los procesos administrativos que sirvieron de paso a una futura burocracia informatizada. Además de sistematizar los impuestos, cambiaron los cuerpos técnicos en favor de la especialización profesional. Se incorporaron al gabinete hombres como José Antonio Ortiz, Secretario General Técnico, siendo uno de sus mejores artífices. La unificación de la administración de la Deuda quedó finalmente fijada en una nueva Dirección General del Tesoro, Deuda pública y Clases Pasivas.

Estudios modernos definen esa reforma como una idea simplista y poco real, dado que existía un elevado fraude fiscal y bastante desconfianza entre las clases medias. Pero, sobre una teórica base de conocimiento del perfil de los contribuyentes se optó por un cambio en el sistema de recaudación de impuestos, modelado a base convenios con entidades profesionales, los llamados cupos por agrupaciones a nivel nacional, provincial y local. Algo que se asemejaba al sistema decimonónico y que trajo dudas en el equipo del gobierno del Ministro, si bien se consiguió finalmente. Sin embargo, aunque los objetivos iniciales de esa reforma parecían dirigirse hacia el incremento de la recaudación y el equilibrio presupuestario, el sistema fiscal no resultaba ágil para el contribuyente, a pesar de la campaña sobre el ahorro privado y el fomento a la inversión productiva. La equidad económica a nivel de rentas siempre fue un paraíso lejano.

La estructura económica del país era claramente deficiente, con empresas modestamente capitalizadas, muy poco ahorro interior, desajustes en los equipamientos e infraestructuras industriales. Se intentó hacer frente mediante los Fondos de previsión para inversiones exentos de impuestos, con un reajuste sobre las rentas de capital y con un teóricamente equilibrado impuesto sobre la renta de las sociedades, junto a una llamada a la sociedad para controlar el consumo una vez que la inflación se aceleraba. Fueron años de muchas restricciones económicas y las medidas de política fiscal pretendían compensar las de política monetaria y crediticia, con gran dificultad. Se arrastraba el peso de la autarquía anterior y el conjunto de procedimientos tributarios no acababa de acoplarse el ritmo de las democracias europeas. En general los análisis coinciden en destacar que las reformas de los sesenta solucionaron un tiempo los problemas de la Hacienda, pero no los tributarios ya que seguían existiendo impuestos antiguos que no aportaban suficientes recursos para un Estado que cubriese necesidades sociales, ni se mejoraba la distribución de la renta para conseguir bienes básicos sobre educación, vivienda, trabajo y demás, lo que aumentaba progresivamente el descontento social, no entre los allegados al régimen. Recordad cabe el plan reformador del IEF incorporado a los Pactos de la Moncloa, desde el que surgieron leyes importantes (la de Medidas Urgentes de Reforma Fiscal, Ley 50/1977 de 14 de noviembre; las 44 y 61 de 1978 que introdujeron el IRPF y el Impuesto de Sociedades, junto a otros gravámenes más). Existen numerosos estudios sobre el tema. Para estas líneas hemos consultado trabajos interesantes sobre la evolución de la fiscalidad española contemporánea, de los profesores J.I. Andrés Ucendo, F. Comín, J. Hernández Andreu, entre otros más que pueden verse en diferentes publicaciones accesibles en internet.