Cuando pensamos en un puerto, solemos imaginar grúas, contenedores y grandes buques. Pero no todos los puertos son iguales. Tampoco cumplen la misma función. Un gran puerto conectado con las rutas del comercio mundial poco tiene que ver con otro dedicado a pasajeros, ciertas mercancías o al abastecimiento de una isla.

Estas diferencias importan. Cómo evaluamos cada puerto influye en dónde y cómo se invierte. El problema surge cuando usamos los mismos criterios para evaluar realidades muy distintas.

Una investigación sobre 20 autoridades portuarias españolas muestra que medir a todos los puertos con el mismo rasero puede llevar a conclusiones equivocadas sobre su eficiencia.

Un mismo sistema para puertos muy diferentes

España cuenta con 46 puertos de interés general, gestionados por 28 autoridades portuarias que operan bajo la Ley de Puertos de 1992 (reformada en 2010). Cada autoridad gestiona uno o varios puertos, pero Puertos del Estado coordina el conjunto y controla su eficiencia.

Pero pertenecer al mismo sistema no significa que todos los puertos sean iguales. Su actividad depende de su ubicación, tamaño y tipo de tráfico. También importan sus conexiones con el resto del territorio.

El modelo de gestión centralizada combina la coordinación estratégica, a través de Puertos del Estado, con una autonomía operativa descentralizada. Esto genera una considerable diversidad operativa en entornos regulatorios similares.

Algeciras, Valencia o Barcelona tienen un papel destacado en las grandes rutas internacionales. Otros, como Cartagena, Huelva o Tarragona, tienen un mayor peso de tráficos especializados, como graneles líquidos, productos energéticos o químicos. Los puertos insulares, como Las Palmas, Santa Cruz de Tenerife o Baleares, son esenciales para el abastecimiento y la movilidad de esos territorios.

El problema de comparar lo que no es comparable

Para saber si un puerto es eficiente, se debe comprobar si aprovecha bien sus instalaciones y su capacidad para mover mercancías y pasajeros. Para ello, es necesario compararlo con otros puertos. La dificultad está en decidir con cuáles.

Para ello, los puertos se han agrupado con frecuencia según características como su tamaño, ubicación geográfica o tipo de tráfico. Pero estos criterios no siempre permiten saber qué puertos funcionan realmente de forma similar.

Un puerto no se puede cambiar de sitio. Tampoco controla la economía de su entorno ni su distancia a las grandes rutas marítimas. Y no todos necesitan atraer el mismo tipo de tráfico. Las estadísticas oficiales de Puertos del Estado reflejan estas diferencias.

Por eso, comparar del mismo modo un puerto insular, uno industrial y un gran puerto de contenedores puede llevar a errores. Y esos errores pueden influir en las decisiones sobre dónde invertir o qué mejorar.

No todos los puertos necesitan el mismo tratamiento

Analizamos la actividad, entre 2014 y 2022, de 20 autoridades portuarias que concentran aproximadamente el 95 % del tráfico total del sistema de puertos de España.

Para medir su eficiencia, estudiamos el volumen de mercancías que mueve cada puerto en relación con la longitud de sus muelles y el número de grúas disponibles. También tuvimos en cuenta el peso del tráfico internacional, la especialización en graneles y la proporción de muelles gestionados directamente por la autoridad portuaria frente a los otorgados en concesión. Finalmente, consideramos su conectividad con las rutas marítimas internacionales y su localización en la costa atlántica o mediterránea.

Dentro de la muestra aparecen cuatro grandes perfiles:

1. Los grandes puertos internacionales de contenedores, como Valencia, Algeciras y Barcelona.

2. Los especializados en graneles, como Huelva, Tarragona y Cartagena.

3. Los puertos regionales multipropósito, como Bilbao, Santander y Gijón.

4. Los más orientados al tráfico nacional, como Las Palmas y Bahía de Cádiz.

En términos generales, alrededor del 60 % puede mantenerse dentro de un sistema común de evaluación. En el 40 % restante, las diferencias justifican objetivos o criterios más específicos. Sin embargo, esta primera división necesita matices, porque no todas las diferencias tienen el mismo origen ni requieren la misma respuesta.

Valencia y Barcelona: parecidos, pero no iguales

Valencia y Barcelona son un buen ejemplo. Ambos son grandes puertos mediterráneos y destacan por el tráfico de contenedores.

A primera vista, pueden parecer muy similares. Sin embargo, el estudio muestra que los criterios comunes funcionan bien para Barcelona, mientras que Valencia necesita una evaluación más específica. Esto no significa que Valencia sea menos eficiente: significa que no es adecuado evaluar ambos puertos exactamente de la misma manera.

El ejemplo muestra algo importante. El tamaño, el tráfico o el tipo de puerto no bastan para saber cuáles puertos se pueden evaluar de la misma manera. Es necesario analizar cómo funciona cada uno.

Ante las diferencias, respuestas distintas

Las diferencias pueden tener dos orígenes. En algunos puertos, la principal diferencia está en su capacidad para responder a los cambios de un año a otro en el tráfico, la demanda o el tipo de servicios. Esto ocurre, por ejemplo, en Huelva o Bilbao. No significa que sean permanentemente menos eficientes, sino que necesitan más tiempo o mayor flexibilidad para adaptarse. En estos casos puede ser más útil invertir en muelles multipropósito, equipos móviles o diversificación de servicios, y evaluar los resultados durante periodos de varios años.

En otros puertos, las diferencias son más permanentes y están relacionadas con su localización, especialización, conectividad o forma de operar. Es el caso, por ejemplo, de Santander o Bahía de Algeciras. Aquí no se trata de forzar a todos los puertos a funcionar de la misma manera, sino de establecer objetivos realistas y compararlos con otros que operen en condiciones semejantes.

Ambas situaciones pueden aparecer por separado o conjuntamente. Valencia y Las Palmas presentan ambos tipos de diferencias, por lo que necesitan combinar objetivos adaptados con medidas que mejoren su capacidad de respuesta.

Estas diferencias tampoco dependen únicamente del tamaño o del tipo de actividad. Huelva y Tarragona, por ejemplo, están especializados en graneles, pero no responden de la misma manera. Por ello, las características visibles de un puerto no bastan para decidir cómo debe evaluarse.

Las mismas reglas no siempre dan el mejor resultado

Reconocer estas diferencias no significa crear un sistema completamente distinto para cada puerto. Nuestro estudio identifica cuatro situaciones y propone una respuesta para cada una:

Tipo 1: criterios comunes. Barcelona, Tarragona, Sevilla, Bahía de Cádiz, Cartagena, A Coruña y Ferrol, que representan el 35 % de la muestra, pueden evaluarse mediante los criterios generales del sistema.

Tipo 2A: adaptación a los cambios. Huelva, Bilbao, Alicante y Almería, el 20 % de la muestra, necesitan mejorar su respuesta ante los cambios. No requieren necesariamente objetivos propios, sino inversiones que aumenten su flexibilidad y evaluaciones que tengan en cuenta periodos de varios años.

Tipo 2B: objetivos adaptados a sus condiciones. Santander, Bahía de Algeciras, Castellón, Avilés, Gijón, Málaga y Vigo, otro 35 %, presentan diferencias más permanentes. Deben compararse con puertos semejantes y evaluarse mediante objetivos que tengan en cuenta sus condiciones de partida.

Tipo 3: respuesta combinada. Valencia y Las Palmas, el 10 % restante, necesitan tanto objetivos específicos como medidas que mejoren su capacidad de adaptación.

Esta clasificación evita dos extremos: evaluar a todos exactamente de la misma manera o crear un sistema completamente diferente para cada puerto.

Otros factores en juego

Hay otros factores que pueden influir en la eficiencia. Una mayor internacionalización puede favorecerla gracias a las economías de escala, la competencia y la difusión de tecnología. Una fuerte especialización en graneles, en cambio, puede reducir la flexibilidad operativa y aumentar la ineficiencia.

Nuestro estudio no encuentra un efecto claro del modelo de gestión sobre la eficiencia. Las concesiones privadas pueden generar mayores incentivos para mejorar los resultados, mientras que la gestión pública puede facilitar la coordinación y la inversión a largo plazo.

La cuestión va más allá de los puertos. Aeropuertos, transporte urbano y otras infraestructuras también funcionan en contextos muy distintos. Este enfoque puede ayudar a saber cuándo tiene sentido aplicar criterios comunes y cuándo es necesario adaptarlos.

Comparar es necesario. Pero comparar bien exige reconocer algo sencillo: aplicar el mismo rasero no siempre significa evaluar mejor.

Aythami Santana Padrón, Assistant researcher, Universidad de Las Palmas de Gran Canaria y Javier de León Ledesma, Investigador del Instituto Universitario de Turismo y Desarrollo Económico Sostenible, Universidad de Las Palmas de Gran Canaria

Este artículo fue publicado originalmente en The Conversation.